一计不成又生一计，在对俄罗斯制裁收效甚微之后，美国又开始威胁对与俄罗斯有贸易往来的第三方国家及企业实施“二级制裁”，标志着对俄经济施压进入新阶段。这种极具域外效力的制裁将迫使全球更多企业“选边站”，显著加剧国际经贸活动的政治风险，深刻冲击国际贸易格局和政治格局。
但出乎意料的是，印度等国这次并没有屈服，也显示了美国基于市场规模、技术优势和全球交易网络的制裁与经济战能力，受到了挑战。
本文节选自《制裁与经济战》，结合后冷战时代以来尤其是近十年来美国利用聪明制裁和次级制裁展现美国霸权的历史，深度分析了美国如何利用现代金融经贸网络实施制裁“顶点打击”，以及其副作用。
【文/ 翟东升】
针对个体的聪明制裁
早在2014年的克里米亚危机爆发后，俄罗斯便遭到了西方国家的金融制裁。美国和欧盟在2014年3月宣布对被指控破坏民主、挪用乌克兰财产、侵犯人权的俄罗斯个人和公司实施制裁，这些措施包括签证禁令和资产冻结。随后，美国和欧盟逐步扩大了对负责克里米亚政策的俄罗斯官员和在克里米亚经营的俄罗斯企业的制裁。
在这轮对俄制裁中，一个新颖之处是美国制裁了普京的四个亲信，包括科瓦尔丘克、罗滕贝格兄弟和蒂姆琴科。欧盟制裁了科瓦尔丘克和阿尔卡季·罗滕贝格，以及普京的第五个亲信沙马洛夫。这些制裁旨在从经济上孤立克里米亚，惩罚所谓的“肇事者”，并阻止俄罗斯进一步的军事行动。
科瓦利丘克被西方媒体称为“普京的私人银行家”
显然，这些精准的金融制裁基于西方的一种观念和思维方式，即认为俄罗斯是一个由少数寡头操控的“盗贼政权”（kleptocracy），通过制裁普京的朋友、亲信和俄罗斯寡头可以影响俄罗斯的外交政策。
对俄罗斯寡头的制裁体现了西方制裁政策的转变，即从类似于对伊拉克的综合制裁——这种制裁相当于经济上的地毯式轰炸——转向更为精确的“聪明制裁”（smart sanctions），这可以类比于经济国家主义中的精确制导武器。所谓聪明制裁，也称为定向制裁（targeted sanctions）或选择性制裁（selective sanctions），是针对特定个人（尤其是统治精英）、实体或交易的制裁措施。
尽管传统的综合制裁曾是首选的制裁手段，但在21世纪的前二十年，聪明制裁已成为决策者更为青睐的经济强制工具。聪明制裁通常包括资产冻结、金融制裁、拒绝奢侈品销售、产业制裁（如武器禁运和对军民两用技术的限制）以及旅行限制等。
由于聪明制裁将伤害从普通民众转移到目标国的领导层，因此相较于经常引发人道主义灾难的全面制裁，聪明制裁更容易获得发起国公众舆论的支持。聪明制裁还能对制裁目标的名誉造成打击，捕风捉影的流言对政治人物的伤害有时远甚于经济损失。
要实施聪明制裁，发起国需要精准地定位目标国领导人的资产，确保目标国领导人没有获取财富的其他手段。当然，为了确保聪明制裁的有效性，被制裁的精英阶层必须具备影响决策者的能力（例如通过宫廷政变），或者能够成为改变国家基本路线或政权的主导力量（如群众起义）。
此外，他们必须存在值得利用的软肋，例如私人对外投资、海外房产、在海外的亲属等，不然无法迫使他们采取制裁方期望的政治行动。例如，米尔科·德拉卡等人对与伊朗伊斯兰革命卫队和最高领袖哈梅内伊有关联的伊朗上市公司的研究表明，聚焦于打击伊方政治精英的商业利益是提高制裁成功率的一个有效手段。
聪明制裁为决策者提供了一个战略平衡点，使他们能在全面制裁和无所作为之间找到折中方案，便于权衡制裁的“政治功效”与“道德后果”。在这方面，聪明制裁的一个显著优点是符合国际法中的比例原则（principle of proportionality），缓解了广泛性综合制裁对无辜平民尤其是社会弱势群体和第三方造成的连带伤害。
为了保护无辜民众的利益，考虑到制裁可能引发的人道主义问题，许多当代制裁方案包含了联合国所称的“人道主义豁免”（humanitarian exceptions）。这种机制允许食品、药品等人道主义援助物资进入被制裁国，并允许为满足人道主义需求所必需的经济活动继续进行。
萨达姆时代，联合国推出过“石油换食品计划”
在人道主义豁免的基础上，为了充分考虑第三方的利益，部分制裁发起方的政策还包括了“外交豁免”（diplomatic exceptions）。这种豁免在实践中主要体现在两个方面：一是对被制裁国邻国和贸易伙伴所遭受的负面溢出效应提供补偿，例如埃及和土耳其因伊拉克被制裁而获得部分赔偿；二是允许与被制裁国高度相互依赖的国家逐步减少与被制裁国的经贸往来，而不是立即断绝，这有助于国际社会形成对制裁的共识。
例如，奥巴马政府在制裁伊朗时，同意给予欧盟（主要是希腊、意大利和西班牙）、中国、印度、日本、土耳其和韩国等大量进口伊朗石油的国家“大幅减量豁免”（significant reduction exceptions，SRE）。根据SRE豁免，这些经济体可以继续从伊朗进口石油，并逐步调整石油进口结构，但条件是它们每180天就要将从伊朗进口的石油数量减少约20%。
聪明制裁的另一个优势在于，它在推进政策目标的同时避免了双边关系的全面对抗，允许双方在其他议题领域保持合作。
定向的聪明制裁与传统的贸易和投资制裁相比，其效果仍然是一个有待深入研究和讨论的问题。虽然聪明制裁在理论上被认为是更加精准和高效的手段，但由于在现有的主要数据库中这类制裁案例未获得充分关注和重视，对定向制裁的实证研究仍处于初级阶段。
因此，学界尚未形成一个关于定向制裁相对有效性的统一观点，目前也缺乏确凿的证据来表明定向制裁比传统制裁更有效。德雷兹纳曾指出，“聪明制裁只是有时候聪明”，而海涅埃里森也认为，尽管定向制裁在人权保护方面表现较好，但从效果角度来看，并不一定比传统制裁有效。
然而，在金融制裁领域，情况可能有所不同。陶士贵强调，非对称的货币权力和国际金融规则制定权是美国金融制裁的两大优势。考虑到美国在全球金融体系中的主导地位和美元在国际收支中的世界货币地位，目标国及其潜在的第三方合作伙伴在突破金融制裁方面面临更大的挑战。银行和其他金融机构可能不愿与被制裁的金融实体进行接触，以避免违反制裁规定而产生的声誉成本和面临美国政府的重大处罚。
在某些方面，聪明制裁甚至可能会起到反作用，被精准制裁反而成为忠诚的“勋章”或对能力的“肯定”。总的来说，聪明制裁，特别是在金融领域的应用，可能提供了一种全新的制裁手段，但是其真实效果和影响范围仍需要更多的实证研究来验证。
依托网络性权力的次级制裁
当代经济制裁的动态演进特点确实体现了精准化和扩大化的双重趋势。一方面，正如之前所述，制裁的精准化、巧妙化和定制化导致了聪明制裁的兴起。在设计和执行制裁方案时，制裁发起国尝试区分无辜群体和需要为“挑衅行为”负责的政府、个人与实体，致力于对后者进行重点打击，同时为前者提供免受制裁的路径或适当的救济。另一方面，西方发达国家，尤其是美国，却在扩大经济制裁的覆盖范围，将其从特定的制裁对象延伸到与制裁对象有经济往来的第三方。这种制裁的泛化和扩大化主要体现在近年来美国实施的次级制裁（secondary sanctions）案件的激增上。
次级制裁与直接制裁存在着本质的区别。直接制裁主要针对被制裁国的政府、实体或个人，目的是限制其与美国的经济联系。而次级制裁则针对第三方国家或实体，通常以切断它们与美国的贸易、金融、货币、科技联系为威胁，迫使它们遵守美国的单边制裁规定。
这种做法旨在“自发”地限制或停止它们与被制裁国之间的特定经济联系，从而堵住制裁漏洞、强化制裁效果。美国次级制裁的管辖权依据被广泛认为非常薄弱，常常被批评为对美国国内法的不当域外适用，因此一直受到许多国家的强烈反对和抵制。这种制裁方式引发了国际关系中的法律和道德争议，同时也对全球经济和政治格局产生了深远影响。
长时间的制裁使得古巴经济发展落后
美国实施次级制裁的动机和政策行为在20世纪末期确实变得日益明显。1996年，美国通过了《达马托法》以及针对古巴的《赫尔姆斯伯顿法》，这两项法案都包含了次级制裁措施。这些措施引发了其他西方国家的强烈不满和抵制，迫使美国暂时放弃了这一策略。
然而，“9·11”事件和2002年的伊朗核危机为美国实行次级制裁提供了新的契机，美国开始在国际政治中和应对国际纷争时更频繁地实行次级制裁。以2010年的《对伊朗全面制裁、问责和撤资法》为标志，美国陆续出台了多部包含次级制裁条款的法案。2018年，美国退出伊核协议后，对伊朗重启了严厉的直接制裁和次级制裁。根据黄莺负责的中国现代国际关系研究院课题组的研究，当前美国次级制裁呈现出以下特点。
首先，美国实行次级制裁的方式确实经历了显著的演变，尤其是在金融领域。2000年之前，美国的次级制裁主要针对第三国与被制裁国的贸易和投资关系。然而，随着金融全球化的深入，特别是在基地组织利用国际金融体系筹措资金用于策划和实施“9·11”恐怖袭击后，美国开始将金融工具用于反恐、防止大规模杀伤性武器扩散、防止核扩散等领域的次级制裁。
这包括禁止第三国银行向制裁对象提供金融服务和美元交易服务，这类措施被广泛纳入美国的制裁法律、条例及行政令中。例如，2019年的《欧洲能源安全保护法》（Protecting Europe’s Energy Security Act）规定，任何在知情的情况下向俄罗斯至德国或土耳其能源管道项目提供支持的外国个人或实体，其在美国的财产和财产权益都将被冻结。
其次，次级制裁的实施频率也显著增加。从1996年到2017年，美国仅对“特别指定国民清单”（SDN清单）中的个人实施了25次次级制裁。在特朗普政府期间，次级制裁成为美国对外经济胁迫的主要工具。
2018年美国退出伊核协议后，作为对伊朗“极限施压”政策的一部分，次级制裁的执行力度显著增大，从2018年的2次增至2019年的23次，并在2020年达到78次的峰值。在特朗普的第一个任期内，美国共执行了104次次级制裁，其中针对违反美国对其他国家次级制裁规定的中国实体和俄罗斯实体分别为48次和18次。在美国对伊朗的制裁行动中，共有45家中国实体受到制裁。
总体来说，美国对俄罗斯和中国的经济制裁包含的次级制裁规定相对较少。然而，随着2022年初乌克兰危机的加剧，美国国内对扩大对俄次级制裁的呼声日益高涨。俄罗斯对乌克兰采取“特别军事行动”后，美国联合盟友对俄罗斯实施了全面的经济围剿，包括冻结其大部分外汇储备和国家财富基金，将7家俄罗斯银行驱逐出SWIFT系统。5月19日，七国集团财长讨论了对俄罗斯实施次级制裁的方案，其中包括对俄石油设定价格上限，如果外国买家不遵守这一限制，将被禁止与美国及其盟友的公司进行交易。但这一方案的有效性可能取决于印度和中国的配合，否则可能适得其反。
俄罗斯庞大的影子舰队为俄罗斯石油出口做出了大量贡献
由于全球保护主义和民粹主义的兴起、新冠疫情大流行、俄乌冲突爆发等因素，全球政治经济体系的裂痕在加深，并出现了阵营化的趋势。在这种背景下，美国对次级制裁的使用和威胁使用非但无助于修复这些裂痕，反而可能加剧全球政治经济体系的碎片化。美国滥用次级制裁的危害主要体现在三个方面。
削弱以国际法为基础的国际合作体系。二战后建立的国际合作体系以国际法为支撑，包括《联合国宪章》、多边机构协定、地区及双边条约等。国际习惯法也在国际交往中逐渐形成并被普遍接受。然而，美国发起的单边制裁和次级制裁在国际法层面站不住脚，遭到国际社会的广泛反对。联合国大会曾于1996年、1998年和2002年三次通过决议强烈谴责美国的单边制裁，表明这些措施削弱了国际合作体系。
分裂以市场为导向的全球经济体系。美国的次级制裁损害了包括盟友在内的第三方利益，激发了反美情绪，挑战了世界贸易组织倡导的自由、公平的全球贸易秩序。这种做法动摇了经济全球化的基础，促使各国减少对美国的依赖，引发全球经济体系变革。美国对俄罗斯的制裁尤其显著，不仅伤害了俄罗斯，也伤害了美国的盟友甚至全球经济，加剧了全球经济体系的碎片化。
第三，削弱以美元为核心的国际货币体系。自2010年以来，美元的武器化削弱了其作为国际储备货币的公器特性。美国滥用次级制裁会引发对美国的忌惮，削弱美元和美国主导的全球金融体系的吸引力。国际货币体系可能会加速演变，导致对美元的依赖减少，以及央行储备资产的多元化。美国在应对乌克兰危机时将货币体系武器化，可能进一步动摇其他国家对美元体系的信任，催生基于不同贸易集团的小型货币集团，使国际贸易结算货币更加多样化。
《制裁与经济战》，翟东升、嵇先白、魏子龙著，中国人民大学出版社
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